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Legittime le recinzioni in zona agricola a protezione di edifici abitativi

È stata decisa dal Consiglio di Stato (Sez. VII, sent. n. 7006 del 17.7.2023), su un ricorso promosso dall’Avv. Fabio Amici, la questione relativa alla legittimità di una S.C.I.A. che aveva assentito, all’interno di un’area classificata come “area agricola periurbana – Ep”, una recinzione di un’area di parcheggio a servizio di abitazioni, opera qualificata dal compente comune come “pertinenziale” e pertanto ritenuta assentibile ai sensi dell’art. ex art. 21, comma 3, lett. b) e n) del Reg. Reg. Umbria 2/2015.

Il Tar Umbria, in primo grado, aveva giudicato illegittima la recinzione realizzata in zona agricola, atteso che all’interno di tale comparto Ep sarebbe stasta esclusa, per il Collegio di prime cure, l’esecuzione di opere non funzionali ad un’impresa agricola.

E ciò ai sensi degli ai sensi degli articoli 88 e ss. della L.R. Umbria n. 1/2015.

La legislazione regionale umbra regola infatti la materia della realizzazione di recinzioni in area agricola in due disposizioni, apparentemente di non perfetto coordinamento: l’art. 89, co.2, della L.R. n. 1/2015 e l’art. 21 del R.R. Umbria n. 2/2015.

L’art. 89 contiene disposizioni di carattere generale sulla realizzazione di diverse tipologie di interventi in zona agricola. La prima parte del secondo comma, in particolare, sancisce la compatibilità con le zone agricole di “attrezzature sportive e ricreative pertinenziali alle abitazioni“, nonchè, più avanti, “la realizzazione di opere di sistemazione idraulica, per l’irrigazione e di opere pertinenziali“.

La parte finale di tale comma 2, tuttavia, stabili(va) che “(fosse) esclusa ogni forma di recinzione dei terreni o interruzione di strade di uso pubblico se non espressamente previsto dalla legislazione di settore o recinzioni da installare per motivi di sicurezza, purchè strettamente necessarie a protezione di edificied attrezzature funzionali, anche per attività zootecniche”.

Disposizioni che, pur non perfettamente coordinate, sembravano comunque consentire impianti anche non funzionali all’agricoltura ed opere pertinenziali sia a quest’ultima che alle abitazioni, con un divieto finale di realizzazione di recinzioni, salvo che per motivi di sicurezza a protezione di edifici ed attrezzature funzionali”.

Il divieto di realizzazione di recinzione in area agricola, pertanto, sembrava non essere affatto assoluto, come invece sostenuto dal T.A.R. Umbria, poiché sopportava le eccezioni delle opere pertinenziali in generale e delle recinzioni a tutela della sicurezza degli edifici, agricoli e/o residenziali.

Tale lettura appariva peraltro confermata dall’art. 21 del R.R. n. 2/15 relativo alle opere pertinenziali, definite come quei “manufatti che, pur avendo una propria individualità ed autonomia, sono posti in durevole ed esclusivo rapporto di proprietà, di subordinazione funzionale e ornamentale, con uno o più edifici principali di cui fanno parte” (co. 1).

Il comma 3 dello stesso articolo 21 stabilisce che sono opere pertinenziali eseguibili senza titolo abilitativo una serie di interventi, tra i quali (lett. n) “le recinzioni, i muri di cinta e le cancellate che non fronteggiano strade o spazi pubblici e che non interessano superfici superiori a metri quadrati 3.000“.

Sono invece opere pertinenziali sottoposte a S.C.I.A., secondo il successivo comma 4, tre le altre (lett. g) “le recinzioni, i muri di cinta e le cancellate di qualunque tipo che fronteggiano strade o spazi pubblici o recinzioni pertinenziali di edifici che interessino superficie superiore a metri quadrati 3.000“.

La stessa lett. g) dell’articolo in commento, inoltre, precisa che “nelle zone agricole le recinzioni che interessino superficie superiore a metri quadrati 3.000 sono consentite esclusivamente per le imprese agricole, purchè a protezione di attrezzature o impianti“.

Tale ultima precisazione sarebbe stata del tutto incongrua ed illogica se si fosse interpreato il divieto di recinzioni di cui all’art. 89 della L.R. 1/15 come esteso a tutte le recinzioni in zona agricola salvo quelle per motivi di sicurezza ed a protezione di edifici ed attrezzature funzionali all’impresa agricola, come aveva sostenuto dal T.A.R.

In tale ultimo caso, infatti, la lett. g) del comma 4 del Regolamento n. 2 avrebbe introdotto una prescrizione per le superfici superiori a 3.000 mq del tutto inutile, poichè anche le recinzioni di superfici inferiori (classificate dal co. 3, lett. n) come attività libera) avrebbero subìtp l’analogo limite posto in generale dall’art. 89 (che, secondo la lettura del T.A.R., avrebbe vietato tutte le recinzioni in zona agricola salvo che per la protezione di edifici ed attrezzature di imprese agricole).

Il fatto che la lett. n) del co. 3 di tale art. 21 consente la realizzazione di recinzioni come attività libera per superfici inferiori a 3.000 mq, senza limitazioni per le aree agricole (che invece compare alla lett. g) del co. 4.) significa pertanto che in zona agricola sono consentite recinzioni di superfici inferiori a 3.000 mq a protezione di qualunque edificio, anche non funzionale ad una impresa agricola.

Dal coordinamento delle norme citate si deduceva, pertanto, che, l’art. 89 non consente le sole recinzioni in zona agricola funzionali alle imprese agricole, vietando quelle a protezione di edifici.

La questione è stata oggi risolta dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7006/2023, alla luce della sopravvenuta decisione della Corte Costituzionale n. 175 del 2019 proprio sul citato art. 89, co. 2, della L.R. Umbria n. 1/2015.

Infatti, ha oggi precisato il Consiglio di Stato, “dall’ultima parte del comma 2 dell’articolo 89 della legge regionale n. 1/2015, nella versione riveniente dalla sentenza della Corte Costituzionalen. 175 del 2019, applicabile a tutti i rapporti giuridici pendenti al momento della decisione – che ha dichiarato l’illegittimità dell’ultimo periodo del comma originario, nella parte in cui, nelle zone agricole, vietava ogni forma di recinzione dei terreni non espressamente prevista dalla legislazione di settore o non giustificata da motivi di sicurezza, nonché strettamente necessaria a protezione di edifici ed attrezzature funzionali, anche per attività zootecniche – non è più estrapolabile un divieto generalizzato di realizzare recinzioni di terreni in zona agricola.

Qualsivoglia interpretazione che pretendesse di estrapolare siffatte limitazioni dalla norma suddetta, per come attualmente in vigore, sarebbe contraria alle previsioni contenute nell’art.842 del codice civile – che consente al proprietario di chiudere l’accesso al fondo in ogni momento – e così diverrebbe violativa della riserva di legge statale in materia diordinamento civile prevista dall’art.117 comma 2 lett. l).

Al caso di specie, dopo l’intervento della Consulta, va dunque a maggior ragione applicata la previsione contenuta nella lettera g) dell’art. 21, comma 3, del Regolamento Regionale n. 2 del 2015 la quale autorizza la realizzazione di opere pertinenziali, fra cui, alla lett. n) le “recinzioni, i muri di cinta e lecancellate (…) che non interessino superfici superiori a metri quadri tremila.”


Dietrofront del Consiglio di Stato sulle Graduatorie per le supplenze nella Scuola (GPS): nella querelle sulla giurisdizione la VI sezione torna sui propri passi.

Con la sentenza n. 5545 del 17.9.2021, la VI Sezione del Consiglio di Stato ha negato la natura concorsuale delle procedure di formazione delle Graduatorie Provinciali per le Supplenze nella Scuola (GPS), attribuendo le relative controversie al Giudice Ordinario.

Si tratta di una decisione a dir poco sorprendente, che ribalta una pronuncia di soli dieci giorni prima della stessa VI Sezione che sembrava avere definitivamente risolto la questione sulla giurisdizione in materia di GPS.

Con la sentenza n. 6230 del 7.9.2021, infatti, la IV sezione del Consiglio di Stato aveva riconosciuto la natura concorsuale delle procedure di formazione delle GPS, chiarendo che, comunque, la giurisdizione dovesse essere stabilita avuto riguardo al petitum sostanziale.  

Tale decisione, dopo mesi di contrasti tra i tribunali regionali amministrativi italiani, aveva infatti ritenuto che le modalità di formazione delle GPS non fosseroidonee ad escludere la tradizionale qualificazione della relativa procedura come concorsuale,  sebbene per essa non sia prevista la costituzione di una commissione di concorso per la valutazione dei titoli (in prima battuta tale valutazione è affidata al sistema informatico e solo successivamente agli uffici scolastici), né l’attribuzione dei punteggi sulla base di veri e propri criteri di valutazione (che vengono assegnati in base a quanto previsto dalle tabelle allegate all’ordinanza ministeriale di indizione della procedura).

A soli 10 giorni da tale pronuncia, tuttavia, la medesima IV sezione ha effettuato una valutazione dai contenuti diametralmente opposti.

Con la ricordata sentenza n. 5545 del 17.9.2021, infatti, il Consiglio di Stato ha statuito che per l’inserimento nelle GPS “non è previsto alcun bando di concorso, né procedura selettiva, né valutazione degli aspiranti, ma tale inserimento è asetticamente predeterminato dall’O.M. 60/2020 […] all’esito di una operazione di mero acclaramento con riguardo ai titoli posseduti e dichiarati dal candidato”.

Pertanto, secondo il Collegio, le GPS devono essere parificate alle vecchie Graduatorie ad Esaurimento (GAE), per le quali viene pacificamente negata da anni la natura di procedura concorsuale, con le relative conseguenze in termini di giurisdizione del giudice ordinario.

Ad oggi, dunque, anche a fronte di ripetuti pronunciamenti contrastanti di molti TAR, continuano a permanere dubbi in ordine al giudice da adire nell’ambito di controversie sulle GPS, con buona pace dei docenti e del principio costituzionale del giudice naturale precostituito.

A cura dell’Avv. Chiara Egle Orsini


Ottemperanza di chiarimenti e danno da perdita di chance. Il Consiglio di Stato fa il punto.

Con la sentenza n. 6477 pubblicata il 27 settembre scorso, in un giudizio curato dall’Avv. Amici per lo Studio Mariani Marini, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha precisato alcuni principi in materia di c.d. ottemperanza di chiarimenti e danno da perdita di chance.

Il caso era quello di una società, ingiustamente esclusa per alcuni mesi dalla possibilità di partecipare a gare pubbliche a causa di una erronea annotazione nel casellario informatico dell’A.V.C.P., che aveva ottenuto dal TAR (con decisione confermata in appello) una sentenza in suo favore di condanna al risarcimento del danno.

All’esito della mancata determinazione del quantum, non liquidato in sede di merito, era stato avviato un giudizio di ottemperanza avanti al Consiglio di Stato conclusosi con una liquidazione da parte del Commissario ad Acta, che nell’ambito della sua attività di stima aveva chiesto ed ottenuto dal Collegio chiarimenti in ordine ai criteri di quantificazione ai sensi dell’art. 112, co. 5, e 114, co. 7, c.p.a.

La relativa ordinanza di chiarimenti, unitamente alla determinazione del Commissario ad Acta, erano state poi oggetto di richiesta di revoca da parte dell’impresa, prima, e di successivo reclamo ex art. 114, co. 6, poi.

Con la sentenza n. 6477/2021 il Consiglio di Stato ha compiuto una attenta valutazione in ordine alla ammissibilità del reclamo, in ragione del contenuto effettivo (decisorio o meno) del provvedimento adottato a seguito della richiesta di chiarimenti ed ha scrutinato l’esatta portata della sentenza di condanna e del danno da perdita di chance riconosciuto dal Tar, con una attenta analisi della differenza tra chance secondo la c.d. concezione ontologica e chance secondo la c.d. concezione eziologica.

Sulla conseguente liquidazione in via equitativa e sugli elementi di prova da acquisire nel giudizio di merito sono stati poi precisati i più recenti approdi giurisprudenziali di settore ed è stata poi emessa la pronuncia di rigetto del reclamo.