26 Febbraio 2023
Scuola – Chiarimento sulla giurisdizione per i ricorsi contro le GPS da parte del Consiglio di Stato (che sconfessa molti TAR).
La questione della giurisdizione per i ricorsi contro le GPS è stata oggetto nell’ultimo anno e mezzo di innumerevoli pronunce di TAR, che, in prevalenza, hanno affermato la giurisdizione del Giudice Ordinario, equiparando le GPS alle GAE.
Recentemente, tuttavia, sono intervenute due sentenze del Consiglio di Stato che hanno chiarito tale questione (Cons. St., Sez. VI, 9.3.2021, n. 2007; Cons. St., Sez. IV, 7.9.2021, n. 6230).
Il Consiglio di Stato ha precisato, in primo luogo, che, diversamente dalle graduatorie ad esaurimento (GAE), nel caso delle GPS ricorrono “tutti gli elementi caratteristici della procedura concorsuale pubblica vale a dire il bando iniziale, la fissazione dei criteri valutativi dei titoli, la presenza di una commissione incaricata della valutazione dei titoli dei candidati e la formazione di una graduatoria finale” (Cons. Stato. n. 6230/2021 cit.).
Il Supremo Collegio ha poi ulteriormente chiarito che la formazione delle graduatorie attraverso l’affidamento della valutazione dei titoli in prima battuta al sistema informatico, che assegna i punteggi sulla base delle tabelle allegate all’ordinanza, e successivamente agli uffici scolastici che procedono alla verifica della conformità tra titoli dichiarati e quelli posseduti, non sia idonea ad “escludere la tradizionale qualificazione della procedura come concorsuale”.
La giurisdizione del giudice amministrativo deriva dunque dall’applicazione dell’art. 63, co. 4, del D. Lgs. 165/2001, in base al quale sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
Lo stesso Consiglio di Stato, nella recente pronuncia n. 6230 del 7 settembre scorso, ha poi ribadito che, in ogni caso, l’accertamento sulla giurisdizione dipende anche dal petitum sostanziale dedotto in giudizio, ed in particolare:
(1) qualora la domanda del ricorrente si limiti a chiedere l’accertamento del proprio diritto di inserimento in graduatoria scaturente direttamente dalla normazione primaria (e pertanto corrispondente ad una mera verifica dei titoli analoga a quella compita per l’inserimento nelle GAE), e ciò senza alcuna attività amministrativa di interpretazione ed applicazione discrezionale di specifiche disposizioni del bando (l’ord. n. 60/2020), la giurisdizione appartiene al giudice ordinario;
(2) viceversa, laddove si sia in presenza di un atto amministrativo discrezionale, tipico della natura concorsuale della procedura, e quindi di una attività di interpretazione delle disposizioni del bando e di graduazione del punteggio in seguito alla ponderazione della loro idoneità ad essere positivamente valutati, la giurisdizione è del giudice amministrativo.
Il Consiglio di Stato fa marcia indietro sull’avvalimento c.d. esperienziale
Con la sentenza n. 6347 depositata ieri la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha certificato il radicale mutamento di orientamento in materia di avvalimento c.d. esperienziale, ovvero quello relativo alle “esperienze professionali pertinenti” di cui all’art. 89, co 1 del Codice dei Contratti.
Se fino alla primavera di questo anno l’indirizzo consolidato prevedeva l’obbligo di esecuzione diretta dei lavori e dei servizi per la quali erano richieste capacità ed esperienze infungibili in ogni settore di attività, con la decisione di ieri, il Consiglio di Stato, dando seguito ad altre due precedenti di marzo ed aprile 2021, ha ribadito che l’interpretazione della norma deve avere un carattere restrittivo e letterale, cosicché i profili di infungibilità debbono ritenersi riferiti ai soli casi in cui siano richiesti titoli di studio e professionali e pertanto solo in questo vi deve essere in sede di contratto di avvalimento l’impegno alla esecuzione diretta da parte dell’ausiliari.
Altro importante principio è stato affermato in materia di gratuità o onerosità dell’avvalimento nei casi in cui il contratto non indichi il corrispettivo in favore dell’ausiliaria, ma lo rimetta ad un separato accordo.
Termini dei procedimenti amministrativi e loro mancato rispetto
Nell’ordinamento italiano il carattere della perentorietà del termine può essere attribuito a una scadenza temporale solo da una espressa norma di legge[1], cosicché solo la legge può collegare in via generale al decorso del tempo il mutamento di una situazione giuridica, sia esso un potere dell’amministrazione (perenzione), sia esso un diritto o una facoltà del privato (decadenza)[2].
Pertanto, in assenza di specifica disposizione che espressamente preveda il termine come perentorio, comminando la perdita della possibilità di azione da parte dell’Amministrazione al suo spirare o la specifica sanzione della decadenza, il termine va inteso come meramente sollecitatorio o ordinatorio, sicché il suo superamento non determina l’illegittimità dell’atto[3].
In proposito, è stato altresì osservato che “I termini di conclusione del procedimento, ai sensi dell’art. 2 della L. n. 241 del 1990, hanno, di norma, natura ordinatoria salvo che la legge di settore li qualifichi come perentori”[4].
La giurisprudenza ha anche sottolineato che “l’individuazione del termine come “perentorio” – oltre che dalla definizione come tale – discende in primo luogo dalla ragione della sua introduzione, normalmente consistente nell’esigenza di celerità insita nella fase specifica del procedimento, in coerenza con la giurisprudenza prevalente, secondo cui, per i termini esistenti all’interno del procedimento amministrativo, il carattere perentorio o meno deve essere ricavato dalla loro “ratio” (cfr. Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 25.2.14, n. 10) nonché dalle specifiche esigenze di rilievo pubblico che lo svolgimento di un adempimento in un arco di tempo prefissato è indirizzato a soddisfare”[5].
Alla luce di tali principi, dunque, anche nella disciplina urbanistica ed edilizia la natura perentoria dei termini viene sempre desunta dalla lettura combinata delle norme pertinenti e dalla loro ratio.
Ciò non consente agevolmente, nel nostro ordinamento e soprattutto nel caso di procedimenti ed istruttorie complesse, nei quali sono coinvolte molteplici autorità e nei quali non sempre è agevole accertare la completezza e la idoneità di tutto il materiale necessario alla conclusione del procedimento, di stabilire tempi e responsabilità certe di tutti i soggetti coinvolti.
[1] Secondo il principio generale ricavabile dalla norma processuale di cui all’art. 152 comma 2 c.p.c., ai sensi del quale “i termini stabiliti dalla legge sono ordinatori, tranne che la legge stessa li dichiari espressamente perentori”.
[2] Consiglio di Stato, sez. VI – 8/4/2019 n. 2289.
[3] Ivi.
[4] Consiglio di Stato, sez. VI – 25/5/2020 n. 3307.
[5] Così T.A.R. Lazio Roma, sez. I – 8/2/2018 n. 1519, confermata in appello dal Consiglio di Stato, sez. IV – 12/10/2018 n. 5878). A detta conclusione sono pervenuti anche il Consiglio di Stato, sez. IV – 13/11/2017 n. 5190; sez. IV – 25/8/2015 n. 3985; T.A.R. Veneto, sez. I – 31/10/2019 n. 1182; T.A.R. Lombardia Milano, sez. III – 4/3/2016 n. 449, confermata in appello dal Consiglio di Stato, sez. III – 3/3/2017 n. 996.
Sul termine per l’attuazione dei Piani Attuativi e sul relativo decorso alla luce del c.d. Decreto Semplificazioni del luglio 2020.
In base alla normativa nazionale, decorso il termine stabilito per l’attuazione dei piani particolareggiati, quali i Piani Attuativi, questi diventano inefficaci per la parte che non abbia avuto attuazione, rimanendo fermo a tempo indeterminato soltanto l’obbligo di osservare gli allineamenti dei fabbricati e le prescrizioni di zona stabilite dai piani stessi (art. 17 della L. 1150 del 17.8.1942).
La L.R. Umbria 1/2015, all’art. 57, riproduce sostanzialmente le previsioni della disciplina nazionale, specificando che:
- Il termine entro il quale il Piano deve essere attuato è di 10 anni;
- decorso tale termine il Piano decade automaticamente per la parte non attuata, ferma la possibilità a tempo indeterminato di realizzare gli interventi edilizi con l’obbligo di osservare gli allineamenti e le prescrizioni di zona;
- la parte di piano non attuata e non urbanizzata può essere urbanizzata ed edificata previa approvazione di un nuovo piano attuativo.
Negli ultimi anni sono intervenute diverse norme che hanno disposto la proroga per legge del termine di validità delle convenzioni urbanistiche, accordi similari e relativi piani attuativi.
Il D.L. n. 69/2013 (c.d. “Decreto del fare”), all’art. 30, co. 3-bis, ha disposto che il termine di validità, nonché i termini di inizio e fine lavori nell’ambito delle convenzioni di lottizzazione (art. 28 L. 1150/1942), ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31 dicembre 2012, sono prorogati di tre anni.
Sul punto, la giurisprudenza amministrativa non è stata concorde nello stabilire se tale proroga di tre anni dovesse ritenersi applicabile anche alla validità dei piani attuativi o meno.
L’art. 10, co. 4-bis, del D.L. 16.7.2020 n. 76 (c.d. “Decreto Semplificazioni”), nel disporre un’ulteriore proroga di tre anni degli stessi termini prorogati dal “Decreto del Fare” del 2013 per le convenzioni di lottizzazione ed accordi similari, ha tuttavia precisato che tale proroga riguarda anche i “relativi piani attuativi”, con l’ulteriore precisazione che la medesima si applica anche a quei piani attuativi “che hanno usufruito della proroga di cui all’art. 30, co. 3-bis, del D.L. n. 69/2013 (c.d. “Decreto del fare”).
La nuova disposizione di proroga del luglio 2020 sembra pertanto contenere un inciso di “interpretazione autentica” della disposizione del 2013 e così rendere esplicita l’applicabilità ai piani attuativi di entrambe le proroghe triennali (del 2013 e del 2020).
Tutela dei docenti esclusi dalle GPS per errore nella compilazione della domanda
Con una importante ordinanza cautelare, una delle prime del Giudice Ordinario in Italia, Il Tribunale di Terni ha riammesso in Graduatoria un docente che era stato escluso, con risoluzione del contratto di lavoro nel frattempo stipulato, a causa di un suo errore nella compilazione della domanda telematica.
L’ordinanza, che contiene una interessante premessa in materia di Giurisdizione, ha totalmente accolto gli argomenti difensivi del ricorrente in materia di soccorso istruttorio e dovere di correttezza e buona fede dell’amministrazione scolastica in sede di rettifica delle GPS in favore dei docenti interessati.
A breve l’udienza di merito.
Il Consiglio di Stato conferma la tutela cautelare sulle GPS
Con l’ordinanza n. 1164 dell’8 marzo 2021 la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha confermato la tutela cautelare in favore di una docente di strumento musicale esclusa dalla seconda fascia delle ultime GPS della scuola per mancanza del requisito del “servizio specifico” di almeno 16 giorni presso un Liceo Musicale.
L’ordinanza, che ha respinto l’appello cautelare dell’amministrazione scolastica e confermato analoga ordinanza favorevole del Tar dell’Umbria, si segnala per la positiva valutazione della posizione della docente, e del suo interesse primario alla conservazione dell’incarico, oltre al connesso interesse pubblico alla regolare prosecuzione dell’anno scolastico. Recessiva, ancora una volta, è risultata in sede cautelare, l’indicazione interpretativa del Ministero dell’Istruzione sul punto.
Di notevole interesse è inoltre l’indicazione del Consiglio di Stato sulla necessità di “attenta valutazione” in sede di merito circa la questione di giurisdizione, sollevata dall’Avvocatura dello Stato e già oggetto di numerose pronunce di Tar di declinatoria in favore del Giudice Ordinario. Tale riferimento lascia dunque “aperta” ogni possibile soluzione interpretativa da parte del Consiglio di Stato.
Particolare soddisfazione per la docente, assistita dall’Avvocato Amici, e per la GILDA di Perugia che ha patrocinato l’iniziativa giudiziale a tutela dei suoi iscritti.
GPS Scuola. Partono i ricorsi sulle esclusioni dei docenti da parte degli Istituti Scolastici e sulla mancata o errata valutazione dei titoli
La recente procedura di istituzione delle graduatorie provinciali e di istituto per il conferimento delle supplenze al personale docente, ha riportato all’attenzione dello Studio Legale molteplici iniziative giudiziali a tutela di docenti esclusi o con punteggio errato.
I ricorsi presentati avanti all’Autorità Giudiziaria hanno già ottenuto in alcuni casi tutela cautelare impendendo il consolidarsi della risoluzione dei contratti dichiarata da alcuni Istituti scolastici.
Ancora una volta, numerose sono le nuove questioni giuridiche originate dalla Ordinanza Ministeriale n. 60 del 2020 e dalla conseguente applicazione degli Uffici Scolasti territoriali.
Contributo Anac
Nuova decisione in tempo di Covid-19 sulla annosa questione della obbligatorietà del versamento del contributo ANAC nelle gare di servizi e forniture in assenza di espressa previsione del bando di gara.
Il Giudice Amministrativo, in un caso di mancata concessione della possibilità di versamento tardivo del contributo in sede di soccorso istruttorio, ha annullato l’esclusione del concorrente interessato, affermando interessanti principi in materia
Nullità del contratto di avvalimento dei requisiti esperienziali. Nuova recentissima decisione del Giudice Amministrativo
La vigilia dell’Epifania porta una nuova importante decisione del Giudice Amministrativo in materia di contratti di avvalimento nell’ambito delle procedure di affidamento di appalti pubblici.
Nella specifica materia dell’avvalimento dei requisiti esperienziali di cui all’art. 89, co. 1, del Codice dei Contratti Pubblici, in un giudizio patrocinato dall’Avv. Amici è stata esaminata partitamente la giurisprudenza di settore e affermata la nullità dei contratti di avvalimento relativi alle “esperienze professionali pertinenti” in assenza di un chiaro impegno alla esecuzione diretta da parte dell’ausiliaria.
Depennamento dalle GPS – Sospensiva accolta dal TAR Umbria
In un giudizio patrocinato dall’Avv. Fabio Amici per una docente scolastica esclusa dalle GPS delle classi di concorso in materia musicale, il TAR Umbria ha confermato ieri la misura cautelare già disposta in novembre con decreto monocratico.
Si tratta di una importante decisione, che, pur rinviando al merito l’esame della questione di giurisdizione sollevata dalla amministrazione scolastica (sulla quale si sta formando una giurisprudenza in favore del G.O; vedi altro focus su questo sito), ha ritenuto di garantire la continuità didattica ed il posto di insegnamento della docente ricorrente.
La questione di merito è altresì di particolare rilievo, concernendo, come per altri ricorsi patrocinati dall’Avv. Amici per altri docenti aderenti ad un importante sigla sindacale, al requisito del possesso del servizio specifico per l ‘accesso alle GPS di II fascia.